Монгол Улсын Ерөнхийлөгч Х.Баттулга 2017.10.26-ны өдөр Ч.Хүрэлбаатарыг Засгийн газрын гишүүн-Сангийн сайдаар томилсон УИХ-ын 2017.10.20-ны өдрийн 58-р тогтоолын холбогдох заалтад хэсэгчлэн хориг тавьсан билээ. "Үндэсний Шуудан" сонины сэтгүүлч С.Ононтуул МУИС-ийн Хууль зүйн сургуулийн дэд профессор, доктор О.Мөнхсайхантай энэхүү хоригийн талаар ярилцсаныг хүргэж байна. Энэхүү ярилцлага нь 2017.10.30-ны өдрийн Үндэсний шуудан сонинд адил гарчигтайгаар нийтлэгдсэн.

-Улс төрийн хүрээн дэх маргаан дагуулсан халуун сэдэв сайдыг томилсон УИХ-ын шийдвэрт хэсэгчлэн тавьсан Ерөнхийлөгчийн хориг байна. Үндсэн хууль судлаачийн хувьд таны байр суурийг сонсох гэсэн юм?

-Энэ асуудал манай ардчилсан тогтолцооны амин сүнс болсон засаглалын хэлбэрт сөргөөр нөлөөлөх эрсдэлтэй учраас ярихгүй байхын аргагүй сэдэв болоод байна. Үндсэн хуулийн 33-р зүйлийн 1.1-д Ерөнхийлөгч УИХ-ын баталсан хууль, бусад шийдвэрт бүхэлд нь буюу заримд нь хориг тавих бүрэн эрхтэй гэсэн заалт дээр тулгуурлаж зарим хүн сайдын томилсон УИХ-ын тогтоолд Ерөнхийлөгч хориг тавих бүрэн эрхтэй гэж байна.

Ерөнхийлөгч ч ингэж уншиж байгаа бололтой. Үндсэн хууль судлаачийн хувьд миний байр суурь өөр. Яагаад гэхээр Үндсэн хуулийг зөвхөн нэг заалтаар нь тайлбарладаггүй. Тухайн заалтаас гадна тухайн асуудлаарх Үндсэн хууль тогтоогчдын хүсэл зориг юу байсан юм бэ, Үндсэн хууль хэрэгжсэн, өөрчлөгдсөн түүх ямар байсан вэ гэдгийг цогцоор нь харах ёстой. Тэгэхийн тулд Үндсэн хууль анх ямар зохицуулалттай байсан, 2000 онд оруулсан нэмэлт өөрчлөлт юу байсан гэдгийг бүхэлд нь ярих хэрэгтэй. 

-Нөгөө долоон нэмэлт өөрчлөлт үү?

-Тийм. Хэдийгээр энэ долоон нэмэлт өөрчлөлтийг дордуулсан долоо гэж цоллодог ч миний хувьд дөрвөн өөрчлөлтийг нь зөв байсан боловч бусад гурван өөрчлөлт нь ноцтой алдаа болсон гэж боддог. Энэ дөрвөн зөв өөрчлөлтийн хоёр нь өнгөрсөн долоо хоногт тавьсан Ерөнхийлөгчийн хориг дээр хөндөгдөж байна. Юу вэ гэхээр, анх 1992 оны Үндсэн хуулийн 33-р зүйлийн 1.2-т Ерөнхийлөгч “УИХ-д олонх суудал авсан намтай, аль ч нам олонхын суудал аваагүй бол УИХ-д суудал авсан намуудтай зөвшилцөн нэр дэвшүүлсэн хүнийг Ерөнхий сайдаар томилох санал, түүнчлэн Засгийн газрыг огцруулах саналыг УИХ-д оруулах” бүрэн эрхтэй гэсэн байсан.

Өөрөөр хэлбэл, Ерөнхий сайдыг нэр дэвшүүлэхэд Ерөнхийлөгч УИХ дахь олонхтой зөвшилцөнө, ингэж зөвшилцсөн хүнийг л УИХ-д оруулна гэсэн заалт үйлчилж байв. Энэ заалт бол үндсэн хуулийн хямрал үүсэхэд нөлөөлсөн. Та бүхэн санаж байгаа бол 1996-2000 оны хооронд УИХ-ын 50 суудлыг Ардчилсан холбоо эвсэл авчихсан байсан. Дээрх заалтаас болоод олонх болсон эвсэл Ерөнхий сайдаа томилж чаддаггүй байсан.

Уг эвслээс Ерөнхий сайдад нэр дэвшүүлсэн Г.Ганхуяг, Д.Ганболд зэрэг хүнийг Ерөнхийлөгч Н.Багабанди удаа дараа буцаасан. Нэг ёсондоо олонх Засгийн газраа байгуулж чадахгүй байдал үүссэн. Үүнтэй холбоотойгоор 2000 онд Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан. Ингээд ерөнхийдөө УИХ дахь олонхын нэр дэвшүүлсэн хүнийг Ерөнхийлөгч Ерөнхий сайдаар томилох саналыг тав хоногийн дотор УИХ руу оруулдаг болсон. Ингэснээр Ерөнхийлөгч УИХ-д олонх болсон нам, эвслээс нэр дэвшүүлсэн хүнийг л УИХ руу оруулдаг болсон бөгөөд олонхтой зөвшилцөх бүрэн эрхээ хасуулсан. 

-1992 оны Үндсэн хуулиар сайд нарыг томилоход Ерөнхийлөгч ямар оролцоотой байсан бэ?

- 1992 оны Үндсэн хуулийн 39-р зүйлийн 2-т зөвхөн “Монгол Улсын Ерөнхий сайд Засгийн газрын бүтэц, бүрэлдэхүүн, түүнд өөрчлөлт оруулах саналаа Ерөнхийлөгчтэй зөвшилцөн УИХ-д өргөн мэдүүлнэ” гэж заасан байв. Энэ заалтаас болж Ерөнхий сайд Ерөнхийлөгчийн зөвшөөрөөгүй хүнийг сайдаар томилуулахаар УИХ руу өргөн мэдүүлж чаддаггүй байсан.

Нэг жишээ дурдахад 1998 оны дөрөвдүгээр сарын 23-нд Ц.Элбэгдорж Ерөнхий сайдаар томилогдоод Батлан хамгаалахын болон Боловсролын сайдад нэр дэвшүүлсэн хүмүүсийг нь Ерөнхийлөгч Н.Багабанди дэмжээгүй тул өөр хүмүүсийг нэр дэвшүүлж байв. Энэ байдлыг арилгахын тулд 2000 онд оруулсан Үндсэн хуулийн нэмэлт өөрчлөлтөөр 39-р зүйлийн 2 дахь хэсэгт “Ерөнхий сайд уул асуудлыг Ерөнхийлөгчтэй долоо хоногийн дотор зөвшилцөж чадаагүй бол УИХ-д өөрөө өргөн мэдүүлнэ” гэсэн шинэ заалт нэмсэн.

Энэ заалтын дагуу Ерөнхий сайд эхлээд Ерөнхийлөгчтэй Засгийн газрынхаа бүтэц, бүрэлдэхүүнийг зөвшилцөхийг хичээх, тэгээд тав хоногийн дотор зөвшилцөж чадаагүй бол Ерөнхий сайд өөрөө мэдээд УИХ руу оруулах боломжтой болсон. 

-Тэгэхээр 1992 оны Үндсэн хуулиар Ерөнхийлөгч Ерөнхий сайдыг эсхүл сайдыг томилсон УИХ-ын шийдвэр дээр хориг тавих бүрэн эрхтэй байсан уу?

-Ерөнхий сайдын болон сайдын томилгоо дээр Ерөнхийлөгч хориг тавих бүрэн эрхгүй. Тэгэхээр анх Үндсэн хуульд хоригийн асуудлыг ямар агуулгаар оруулсан юм, түүнийг нь 2000 онд яаж өөрчилсөн бэ гэдгийг нь харж байж хоригийн хүрээг тодорхойлно. Анх 1992 оны Үндсэн хууль дээр Ерөнхий сайд хэн байх вэ гэдгийг Ерөнхийлөгч болон УИХ дахь олонх, сайд хэн байх вэ гэдгийг Ерөнхий сайд, Ерөнхийлөгч, УИХ зөвшилцөөд шийддэг байв.

Иймд, 1992 оны Үндсэн хуулиар Ерөнхийлөгчид хориг тавих бүрэн эрх энэ томилгоонд хэрэгждэггүй байсан. Ерөнхий сайд хэн байх вэ гэдгийг олонхтой зөвшилцөөд Ерөнхийлөгч нэрийг нь УИХ руу оруулдаг, Ерөнхий сайд нь танхимынхаа сайд нь хэн байх вэ гэдгийг Ерөнхийлөгчтэй зөвшилцөөд УИХ руу оруулдаг байсан учраас ерөөсөө үүн дээр хориг тавих нь утгагүй. Угаасаа л Ерөнхийлөгчийн зөвшөөрөлгүй бол Ерөнхий сайд, сайд болохгүй байдаг байсан учир хориг тавих тухай асуудал байдаггүй байсан. 

2000 оны нэмэлт өөрчлөлтөөр Ерөнхий сайд хэн байх вэ гэдгийг УИХ, сайд нар хэн байх вэ гэдгийг Ерөнхий сайд болон УИХ л шийддэг болсон бөгөөд энэ нь уг өөрчлөлтийн нэг гол зорилго байсан. Энэ нэмэлт, өөрчлөлт баталсан хүмүүс УИХ дахь олонх Ерөнхий сайд хэн байх вэ гэдгийг дангаараа шийддэг, Ерөнхий сайд хэнийг танхимын гишүүдээрээ өргөн мэдүүлэхээ өөрөө мэддэг болохыг хүссэн боловч энэ асуудал дээр Ерөнхийлөгч хориг тавихгүй байх тухай 1992 оны Үндсэн хууль тогтоогчдын хүсэл зоригийг өөрчлөөгүй. 

-2000 онд Засгийн газрыг байгуулах тал дээр Ерөнхийлөгчийн эрх хэмжээг ингэж хумьсан нь хэр оновчтой байсан бэ?

-Монгол Улс парламентын засаглалыг сонгосон. Учир нь, Үндсэн хуулийн 20-р зүйлд УИХ бол төрийн эрх барих дээд байгууллага мөн гэсэн өгүүлбэр бий. Үүнийг парламентын засаглалыг илэрхийлж байгаа гэж тайлбарладаг, үүнтэй санал нэг байдаг. 2000 оны нэмэлт өөрчлөлт Монгол Улсыг парламентын засаглалтай болгоход хувь нэмэр оруулсан.

Үнэндээ 1992 оны Үндсэн хуулиар хагас Ерөнхийлөгчийн засаглалтай байсан юм. Засгийн газрыг байгуулахад болон Засгийн газар оршин байхад парламент дахь олонхын төдийгүй Ерөнхийлөгчийн зөвшөөрөл, итгэл шаарддаг байх нь хагас Ерөнхийлөгчийн засаглалын гол шинж. Харин, 2000 оноос хойш Ерөнхийлөгчийн оролцоог хязгаарлаж парламентын олонх Ерөнхий сайд хэн байхыг дангаар шийдэх, Ерөнхий сайдын саналаар сайд нарыг томилох болсон.

Ингэснээр Монгол парламентын засаглалын үндсэн шинж рүүгээ дөхсөн. Парламентын засаглалтай улсад Ерөнхий сайдаа парламент сонгодог бөгөөд олонх Ерөнхий сайдад итгэл үзүүлэхгүй бол Засгийн газар огцордог. ХБНГУ, Эстон, Финланд зэрэг улсын жишээнээс үүнийг харж болно. Тэгэхээр Ерөнхийлөгчөөс заавал итгэл хүлээсэн байхыг шаарддаггүй. 2000 онд оруулсан нэмэлт өөрчлөлтийн энэ хоёр хэсэг бол парламентын засаглал тал руу Монголын тогтолцоог нэг алхам ойртуулсан. Гэхдээ, цааш бас хийх ёстой зүйл бий. Жишээ нь, Ерөнхий сайд сайд нараа хэн байх вэ гэдгийг УИХ дахь олонхоос хамааралгүйгээр шийдэх, Засгийн газар тогтвортой байх механизмыг бүрдүүлэх хэрэгтэй. Үүнийг одоо яригдаж буй Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөлд зарим талаар тусгасан байна лээ. 

-Тэгэхээр Ерөнхийлөгч өөрт байхгүй бүрэн эрхийг эдлээд хориг тавилаа гэсэн үг үү?

-Тийм. Монгол Улсад одоогийн Ерөнхийлөгчөөс өмнөх дөрвөн Ерөнхийлөгчийн үед, өөрөөр хэлбэл, 1994-2016 оны хооронд нийт 53 хориг тавьсны 37-г нь буюу 72.3 хувийг нь УИХ хүлээн авсан гэсэн судалгаа байдаг. Энэ хугацаанд бол миний мэдэж байгаагаар Ерөнхий сайдын эсвэл Засгийн газрын гишүүний томилгоо дээр хориг тавьж байсан тохиолдол үгүй. Хэрэв Ерөнхийлөгч хориг тавьдаг болчихвол 1994-2000 оны хооронд үүсэж байсан шиг хямрал үүснэ. 

Яагаад гэхээр, тэр үед УИХ-д 50 суудал авчихсан эвсэл Ерөнхийлөгчийн зөвшөөрөлгүйгээр Ерөнхий сайдаа ч, Засгийн газрын гишүүдээ ч томилуулж чаддаггүй байсан. Үүнийг засаж 2000 онд нэмэлт өөрчлөлт оруулсан. Хэрэв Ерөнхий сайдын эсвэл сайдын томилгоо дээр Ерөнхийлөгч хориг тавихыг зөвшөөрчихвөл 2000 оны өмнөх рүү буцаж орно.

Яагаад гэхээр Үндсэн хуулийн 33.1-д зааснаар Ерөнхийлөгчийн хоригийг УИХ-аар хэлэлцэж, чуулганд оролцсон нийт гишүүдийн гуравны хоёр нь хүлээж аваагүй бол уг хууль, шийдвэр хүчин төгөлдөр хэвээр үлдэнэ гэж байгаа юм. Энэ бол маш өндөр босго. Өөрөөр хэлбэл, УИХ-ын 76 гишүүн цөм хуралдаанд суусан гэж бодъё. Энэ тохиолдолд ерөөсөө 26 гишүүн Ерөнхийлөгчийн хоригийг дэмжчихвэл Ерөнхий сайд, сайд нарыг томилж чадахгүй гэсэн үг.

Одоо бол зөвхөн сайдын томилгоо дээр хориг тавих тухай боловч цаашилбал Ерөнхий сайдын томилгоо дээр хориг тавина гэнэ. Тэгээд ирэхээр УИХ дахь олонх хэн Ерөнхий сайд байх вэ, хэн сайд байх вэ гэдгийг шийдэж чадахгүй, харин цөөнх болон Ерөнхийлөгч шийддэг болно гэсэн үг. Энэ бол парламентын засаглалтай улсад байж болохгүй зүйл. Тиймээс, энэ бол аль нэг намд ашигтай вэ гэдгээр хандах асуудал биш. АН ч өнөөдрийн МАН-ын оронд УИХ-д олонх суудал авч болох учраас энэ буруу хоригийг дэмжиж болохгүй. 

-Үүнийг тодорхой тайлбарлана уу?

-Монгол Улсад дөрвөн жил тутам УИХ-ын сонгууль явуулж иргэд аль намд олонхын суудал өгөх вэ гэдгээ шийддэг. Тэр сонгуульд ялсан нам, эвслийн мөрийн хөтөлбөр бол тэдний ерөнхий бодлогын чигийг тодорхойлдог. Өөрөөр хэлбэл, мөрийн хөтөлбөртөө тулгуурлан Засгийн газрын үйл ажиллагааны хөтөлбөрийг гаргаад, тухайн эрх барьж байгаа нам түүнийгээ хэрэгжүүлэх зорилгоор Засгийн газраа байгуулдаг, Засгийн газар нь бодлого боловсруулж, УИХ түүнийг нь хэлэлцэж батлаад нэгдмэл бодлого хэрэгжиж ёстой.

Хэдийгээр Ерөнхийлөгчөөр сонгогдсон хүн ч бас мөрийн хөтөлбөр дэвшүүлж сонгуульд оролцсон байдаг ч парламентын засаглалтай учраас УИХ-ын олонх болсон нам, эвслийн бодлого, мөрийн хөтөлбөрийг Засгийн газар голлон хэрэгжүүлэх ёстой. Гэтэл, Ерөнхийлөгчийн хориг тавьсан бичиг уншихаар, Ерөнхийлөгчийн Тамгын газрын дарга З.Энхболдын хэлж байгааг сонсохоор Ерөнхийлөгчийн мөрийн хөтөлбөрт заасан зүйлийг хэрэгжүүлэх шаардлагыг Ч.Хүрэлбаатар хангахгүй гэдэг шалтгаан харагдаад байгаа юм.

Тэгэхээр энэ маань Засгийн газар өөрийнхөө мөрийн хөтөлбөрийг хэрэгжүүлэх бус, Ерөнхийлөгчийн мөрийн хөтөлбөрийг давхар хэрэгжүүлэх, энэ шалгуураар танхимыг бүрдүүлдэг болчих юм бол тодорхойгүй байдал үүснэ. Засгийн газар тэлээ хурга шиг хоёрдмол, зөрчилдсөн үүрэгтэй болчихно. Ерөнхийлөгчийн мөрийн хөтөлбөр болон Засгийн газрын үйл ажиллагааны хөтөлбөр хоорондоо тэр бүр тохирдоггүй.

Ялангуяа, нэг намаас Ерөнхийлөгч байхад нөгөө нам УИХ-д олонх байдаг тохиолдол бий.Ийм тохиолдолд энэ хоёрын хөтөлбөрүүдийг хамтад нь хэрэгжүүлэх боломжгүй л дээ. Тэгэхээр энэ нь өөрөө эргээд засгийн газар үйл ажиллагаа явуулахад хүндрэл үүсгэж, хэн хариуцлага хүлээх нь тодорхойгүй болно. 

-Хоригийн үндэслэлийг та юу гэж үнэлж байна?

-Ерөнхийлөгчийн хоригийг уншихаар гурван янзын үндэслэл байгаа юм. Нэгд, эрүүл аюулгүй орчинд амьдрах эрхтэй асуудлыг шийдэх хэрэгтэй, хоёрт, уул уурхай, дэд бүтцийн салбарыг 30 гэр бүл хянаж, Монгол улсыг дарангуйлдаг бөгөөд үүнд Ч.Хүрэлбаатар сайдын гэр бүл багтдаг, гуравт, төрийн албан хаагчдад 300,000 төгрөг өгөх асуудлыг дурдсан байгаа юм. Энэ бол нэлээд улс төрийн шинжтэй үндэслэлүүд.

Эрүүл, аюулгүй орчинд амьдрах эрхийг хангахад ямар бодлого баримтлах вэ гэдгийг УИХ дахь олонх болон Засгийн газар голлон шийдвэрлэх ёстой бөгөөд хэр амжилттай байсныг нь 2020 онд сонгогчид дүгнэнэ. Мөн, хэн нь мэдэгдэхгүй 30 гэр бүлийг шүүхийн шийдвэргүйгээр "буруутгах, яллах" яриа газар авбал их аюултай. Үндсэн хуулийн 16-р зүйлд "Гэм буруутай нь хуулийн дагуу шүүхээр нотлогдох хүртэл хэнийг ч гэмт хэрэг үйлдсэн гэм буруутайд тооцож үл болно. Гэм буруутны ял зэмлэлийг түүний гэр бүлийн гишүүд, төрөл саданд нь халдаан хэрэглэхийг хориглоно" гэж заасан байдаг.

Социализмын үeийн хядлага, хэлмэгдүүлэлтийг давтахгүйн тулд 1992 онд Үндсэн хууль тогтоогчид ийм заалт оруулсан гэдгийг үндэсний эв нэгдлийг илэрхийлэгч Ерөнхийлөгч маань бодоосой. Түүнчлэн, төрийн алба хаагчдад 300,000 өгөх асуудал байна. Энэ нь эдийн засгийн хувьд тийм ч ухаалаг бодлого биш. Гэхдээ, үүнийг дурдсан нь Сангийн сайдыг огцруулах гээд ч байгаа мэт. Анх томилох гэж байхад нь хориг тавих гэж байгаа юм шиг хэр нь томилогдчихсон сайдыг огцруулах үндэслэл ч юм шиг.

Гэтэл Үндсэн хуулиар Ерөнхийлөгчийн санаачилгаар сайдыг огцруулах боломжгүй, зөвхөн Ерөнхий сайдын саналаар УИХ огцруулж болно. Уг нь, төрийн албан хаагчдад 300,000 төгрөг өгөх асуудлыг УИХ баталлаа гэхэд 2018 оны Төсвийн тухай хуулийн тухайн хэсэг дээр хориг тавих бүрэн эрх Ерөнхийлөгчид бол бий, үүнийгээ ашиглах хэрэгтэй.