Монгол улс байгалийн нөөц баялагаас олох орлогоо улс орны ирээдүйн хөгжилд үр ашигтай  байдлаар зарцуулдаг болох талаар  сүүлийн жилүүдэд нилээдгүй хүчин чармайлт гаргаж байгааг та бүхэн анзаарч байгаа байх.


Сүүлийн жилүүдэд эдийн засгийг макро түвшинд тогтворжуулахад чиглэсэн төсөв, санхүүгийн чухал хуулиуд болох Төсвийн тогтвортой байдлын тухай, Төсвийн тухай хуулиийн шинэчилсэн найруулга батлагдлаа. Эдгээр хуулиуд батлагдах болсон уг шалтгаан нь чухам юу байв?
 
Монгол улс байгалийн нөөц баялагаас олох орлогоо улс орны ирээдүйн хөгжилд үр ашигтай  байдлаар зарцуулдаг болох талаар  сүүлийн жилүүдэд нилээдгүй хүчин чармайлт гаргаж байгааг та бүхэн анзаарч байгаа байх. Өнгөрсөн 5 жилийн дотор болж өрнөсөн, мөн одоо ч үргэлжилж байгаа улс төр, эдийн засаг, нийгмийн үйл явдлуудыг дүгнэж нэг харвал бидэнд сургамж авахаар олон зүйлс тохиолдсоныг харж болно.  2007-2008 онуудад дэлхийн зах зээл дэх зарим төрлийн металлын үнийн өсөлтийн улмаас төсвийн орлого ихээхэн нэмэгдсэн.  Энэ үед  төсвийн нийт суурь зарлагыг санхүүжүүлэх эх үүсвэр  богино болон дунд хугацаанд хүрэлцээтэй байсан. Гэвч улс төрийн амлалттай холбоотой нийгмийн шинжтэй хөтөлбөрүүдийг баталж, тэдгээрт зарцуулах хөрөнгө хэт хурдацтай нэмэгдсэн нь мөнгөний нийлүүлэлтийг нэмэгдүүлэх, инфляцын хүлээлт, импортын өсөлтийг бий болгох, дотоодын үйлдвэрлэл буурахад нөлөөлж, улмаар эдийн засгийн хэт халалт бий болох зэрэг сөрөг үр дагаварт хүргэсэн. Мөн дээрээс нь эдийн засгийг доройтуулахад нэрмээс болсон үйл явдлууд  ар араасаа тохиолдсон нь  эрдэс баялагийн түүхийн эдийн үнийн уналт дээрээс нь 2009 онд тохиосон дэлхийн санхүүгийн хямрал  байлаа.   Энэ байдал нь  төсвийн зарлага үүний дотор хөрөнгө оруулалт болон нийгмийн шинжтэй зарлагыг үргэлжлүүлэн санхүүжүүлэхэд бэрхшээлтэй болгож байсан. Өнгөрсөн жилээс эхлэн дэлхийн зах зээл дээрх алт, зэсийн үнэ дахин сэргэж үнийн дээд рекордуудыг даваад байна. Эрдэс баялагийн түүхий эдийн үнийн энэхүү савалгаатай байдал нь  эмзэг эдийн засагтай манайх шиг улсад асар их байгалийн баялагтай боловч  засаглалын хувьд асуудалтай бол эдийн засаг эмзэг тогтворгүй байсаар байх болно. 

Энэ байдлыг  үндэс сууриас нь эхлэн  эмхлэн засах алхамуудыг хийж эхлэх шаардлагатай болсон. Үүнийг хэрэгжүүлэх стратеги нь төсөв, санхүүгийн эрх зүйн орчныг бүхэлд нь шинэчлэн, төсвийн бодлогыг макро эдийн засгийн тогтворжуулалтын нэг үндсэн хэрэгсэл болгож төлөвшүүлэх замаар санхүү-төсвийн харилцааны тунгалаг, оновчтой байдлыг хангахад чиглэгдэж байгаа юм. Үр дүн нь ойрын 2-3 жилд тодорхой харагдах болно.

Эдгээр хуулиудын үндсэн агуулгыг товч тайлбарлахгүй юу?

Монгол улс 2003 онд Төсвийн байгууллагын удирдлага санхүүжилтийн тухай хуулийг батлан хэрэгжүүлж ирсэн бөгөөд дээр дурьдсан 2 хуулийг батлан хэрэгжүүлж эхэлсэнээр шинэчлэлийн дараагийн шат руу шилжиж байгаа хэрэг юм. Одоо явагдаж буй төсвийн шинэчлэлүүд нь эдийн засгийг макро төвшинд нь төсвөөр дамжуулан тогтворжуулахаас гадна төсвийн төлөвлөлтийн явцыг өөрчилж төсвийн үндсэн тогтолцоог сайжруулснаар төсвийн хуваарилалт болон зарлагын үр ашиг, үр өгөөжийг нэмэгдүүлэх зорилготой.

Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулиар макро түвшин дэх төсвийн нийт орлого, зарлага, улсын өр төлбөрийн зохистой  хэмжээг тусгай дүрмийн дагуу тогтоож хууль тогтоох болон гүйцэтгэх засаглал тэрхүү тусгай шаардлагуудыг хэрхэн дагаж мөрдөх хэм хэмжээг заасны зэрэгцээ уул уурхайн баялагаас бий болсон орлогын тодорхой хэсгийг  төсвийн тогтворгүй байдал үүссэн нөхцөлд эдийн засгийг тогтворжуулах  зорилгоор үндэсний санхүүгийн хуримтлал хэлбэрээр төсвийн тогтворжуулалтын санд хадгалахтай холбоотой  харилцааг зохицуулах юм. Хуулийн үндсэн шаардлагыг 2013 оны 1 дүгээр сарын 1-ний өдрөөс эхлэн дагаж мөрдөхаар хуульчлагдсан байгаа.

Түүнчлэн, Төсвийн тогтвортой байдлыг хангах гол арга хэрэгсэл бол үр ашиг бүхий төсөв, санхүүгийн удирдлагын тогтолцоо бөгөөд түүний үндэс  нь төсвийн хариуцлага, ил тод байдал дээр суурилсан орчин үеийн, тодорхой, иж бүрэн төсвийн тогтолцооны хуультай байх шаардлага гарч ирсэн.

Бидний мөрдөж байсан Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн тухай хууль болон Нэгдсэн төсвийн тухай хууль нь цаг үеэ дагаад зайлшгүй өөрчлөгдөх шаардлагатай болсон.  Иймээс бид Төсвийн тухай хуулийн төслийг 3 жил гаруй хугацаанд судлан боловсруулж, улс орны хэмжээнд хэлэлцүүлэг зохион байгуулсаны үр дүнд  УИХ  2012 оны төгсгөлд хэлэлцээд баталсан.  Энэхүү хууль нь төсвийн шинэчлэлийн хүрээнд Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуультай уялдан гарч байгаа процессийн шинжтэй томоохон эрх зүйн акт юм. Төсвийн тухай хуулийн гол зохицуулах харилцааг энгийн ойлгомжтой байдлаар томьёолбол,  Төсвийн тогтвортой байдлын хуулиар тогтоосон тусгай шаардлагын үзүүлэлтээр тогтоогдсон нийт орлого, зарлага, өрийн хэмжээнд багтаан бүх шатны төсвийн байгууллагын үйл ажиллагааны зардал, иргэдэд хүргэх төрийн үйлчилгээ, улс орныг хөгжүүлэх хөрөнгө оруулалтын төслүүд хэрхэн хамгийн үр ашигтай байдлаар жилийн төсөв болж батлагдан зарцуулагдах үйл явцын дараалал, зарчим, оролцогч талуудын эрх, үүрэг, хяналт, хариуцлагыг  тогтоож өгч байгаа юм. Үүний  зэрэгцээ хуульд  төсвийн бүтэц, шатлал, ангилал ямар байх, орлого бүрдүүлэгч эх үүсвэрийг зохих шатны төсөвт хэрхэн хуваарилах,  мөнгөн хөрөнгийн болон өр төлбөрийн удирдлагын тогтолцоо, төв болон орон нутгийн төсвийн харилцаа, төсвийн ил тод байдлыг хэрэгжүүлэх зэрэг харилцааг шинэчлэн зохицуулахаар  зааж өгсөн.

    Төсвийн тухай хуульд улс орны хөгжлийн нүүр царай болсон хөрөнгө оруулалт, бүтээн байгуулалтын арга хэмжээг зохистой байдлаар төлөвлөх, хэрэгжүүлэх, хяналт тавих талаар  шинэлэг зүйл тусгагдсан уу?

    Улсын төсвөөр гүйцэтгэх хөрөнгө оруулалтын арга хэмжээг төлөвлөх, санхүүжүүлэх болон гүйцэтгэлд нь хяналт тавихтай холбоотой харилцаа одоогийн санхүү төсвийн харилцааг зохицуулж байгаа хуулиудад тусгагдаагүйгээс хөрөнгө оруулалтын үр ашиг, гүйцэтгэлийн хугацаа, чанарт доголдол гарч байгаа нь уг харилцааг зохицуулах асуудлыг хуульчлах шаардлагатай гэдгийг харуулсан. Хөрөнгө оруулалтын аливаа төсөл арга хэмжээг хувийн хэвшлийн болон бусад эх үүсвэрээс хийх бусад хөрөнгө оруулалттай уялдуулах төлөвлөлтийн систем тогтоогүй, хүйтний улиралтай урт манай орны хувьд хөрөнгө оруулалтын төслийг хэрэгжүүлэх хугацаа богинохон дээр нь гүйцэтгэлийн уян хатан зохицуулалт болон гүйцэтгэгч талын хариуцлагын зохицуулалт бүрхэг байгаа зэрэг хүндрэлтэй асуудлууд тулгарсаар ирсэнийг шинэ хуулиар зохицуулж байгаа.  

    Үндэсний хөгжил шинэтгэлийн хороо улс орны хөгжлийн ерөнхий дүр зургийг тодорхойлж дэд бүтцийн томоохон төслүүдийн төлөвлөлт хийгдэж байх үүрэгтэй байгууллага. Энэ үүднээс нь хөрөнгө оруулалтын бодлого ямар байх вэ гэдэг дээр Хороо болон Сангийн яам тус бүртээ юу хийх ёстой вэ гэдгийг  зааглаж өгсөн. 30 тэрбум төгрөгөөс дээш хэмжээний хөрөнгө оруулалтын төслийн техник эдийн засгийн үндэслэл, зураг төсөв, хэрэгжүүлэх дараалал зэргийг Хорооны төвшинд боловсруулж Сангийн яаманд хүргүүлж байхаар болж байна. Сангийн яам үүнийг нь  хаанаас хэрхэн санхүүжүүлэх асуудлыг шийдвэрлэх үүрэг хүлээх болно. Хорооны түвшинд томоохон хөрөнгө оруулалтын төсөл арга хэмжээг ямар хэлбэрээр санхүүжүүлэхийг өөрөөр хэлбэл Төр хувийн хэвшлийн түншлэлийн хэлбэрүүд (концессийн гэрээ болон төрийн үйлчилгээг хувийн байгууллагаар гүйцэтгүүлэх), тэдгээрийг хэрэгжүүлэх нөхцөл, хязгаарлалтууд зэргийг тодорхойлж байхаар тогтоосон. Мөн тухайн төсвийн жилд ашиглагдаагүй хөрөнгө оруулалтын арга хэмжээний санхүүжилтийг дараагийн төсвийн жилд дамжуулдаг  байж болох,  хөрөнгө оруулалтын төсөлд тавигдах техникийн шаардлагуудыг тодорхой зааж өгсөн. Хөрөнгийн үр ашигтай байдлыг хангах үүднээс тухайн жилийн төсвийн хуулиар батлагдсан хөрөнгө оруулалтын арга хэмжээний жагсаалтад шинэ арга хэмжээ нэмж оруулахгүйгээр, тэдгээрийн гүйцэтгэлийн явц байдалтай уялдуулан, нийт батлагдсан дүнд нь багтаан хөрөнгийн зохицуулалт хийх эрх мэдлийг Засгийн газар хэрэгжүүлэх боломжтой болж байна. 

    Засгийн газрын өргөн мэдүүлсэн жилийн төсвийн саналыг УИХ-дээр хэлэлцэж батлах үеэр нилээд өөрчлөх, нэмэгдүүлэх байдал ажиглагддаг. Үүнийг хэрхэн зохицуулж байгаа вэ?
 
    Засгийн газар жилийн төсвийн төслийг УИХ-аас баталж өгсөн Төсвийн хүрээний мэдэгдэл буюу макро төвшний үзүүлэлтүүдийн  хязгаарлалт дотор боловсруулдаг. Энэ хүрээнд ч жилийн төсөв батлагдах ёстой. Гэхдээ жилийн төсвийн төслийг УИХ дээр хэлэлцэж батлах үед тогтоосон хязгааралалтаас хэтрүүлэн баталдаг байдал байсаар байна.

Үүнийг хязгаарлах зорилгоор  төсвийн хуулиудад тодорхой зохицуулалтууд хийж өгсөн байгаа. Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулиар тогтоосон төсвийн 4 тусгай шаардлагууд 2013 оноос эхлэн нэгэн зэрэг  хангагдах ёстой.  Тусгай шаардлагаар тогтоогдсон хязгаарлалт  нь тухайн жилийн  Дунд хугацааны төсвийн хүрээний мэдэгдлийн тухай хуулиар баталгаажна.  УИХ жилийн төсөв батлах, тодотгол хийхдээ Дунд хугацааны төсвийн хүрээний мэдэгдэлд нийцүүлэх ёстой. Нөгөө талаас нь Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулиар тогтоосон тусгай шаардлагыг баримтлах зарчмыг Төсвийн тухай хуулиар давхар баталгаажуулсан.  Хуулийн 5.1.1-д “Төсвийг төлөвлөх, батлах, хэрэгжүүлэх, тайлагнахад төсвийн тогтвортой байдлыг хангасан байх”, 6.2.1-д “төсвийг төлөвлөх, батлах, хэрэгжүүлэх тайлагнахад эрх бүхий байгууллага төсвийн зарчмыг мөрдлөг болгож, Төсвийн тогтвортой байдлын хуульд заасан тусгай шаардлагыг баримтлах”   33.1-д “УИХ  Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуульд заасан тусгай шаардлагыг хангасан  улсын төсөв, НДС-ын төсөв болон Хүний хөгжил сангийн төсөв батлах”  талаар тус тус зааж өгсөн. Төсвийг хэт нэмэгдүүлэхээс сэргийлэх зохицуулалтыг үүнээс дээшхи үе шатанд хийх боломж өнөөдөр манай улсад хязгаарлагдмал байгаа бөгөөд зөвхөн Үндсэн хуулийн хүрээнд зохицуулахаас өөр боломжгүй юм. Өөрөөр хэлбэл жилийн төсөв хэлэлцэн батлах үед УИХ-ын  бүрэн эрх /ЗГ-ын өргөн мэдүүлсэн төсвийг өөрчлөх буюу нэмэгдүүлэх/-ийг шууд хязгаарласан заалт Төсвийн тухай хуульд байх боломжгүй. Энэ хязгаарлалтыг зөвхөн  Үндсэн хуулийн хүрээнд хийгдэх боломжтой.  Ингэж хийсэн бусад орны жишээ гэвэл БНСУ байна. БНСУ-ын Парламент нь Засгийн газрын өргөн мэдүүлсэн жилийн төсвийн саналыг нэмэгдүүлэх эрхгүй харин  хасах эрхтэй байдаг. Энэ зохицуулалтыг Үндсэн хуульдаа хийсний үндсэн дээр төсвийн хуульдаа суулгаж өгсөн байдаг.
Үндсэн хуулийн зохицуулалтыг онцлохын учир нь дээр дурдсан хязгаарлалтууд байсан хэдий ч  бодит байдал дээр УИХ-д Засгийн газрын өргөн мэдүүлсэн жилийн төсвийг улсын төсөв, нийгмийн даатгалын сангийн төсөв, эсхүл Хүний хөгжил сангийн төсөв хооронд гүйлгэх замаар аль нэгийг нь ЗГ-ын өргөн мэдүүлсэн хэмжээнээс нэмэгдүүлж, Засгийн газраас баримталж буй эдийн засгийн бодлогын цогц байдлыг алдагдуулах эрсдэл байсаар байгаа. Учир нь төсвийн тусгай шаардлагын хязгаарлалтууд нь нэгдсэн төсвийн хэмжээнд тодорхойлогддог тул УИХ нийт ТХМ-ийн хязгаарлалтын хүрээнд  өөрийн баталдаг 3 шатлалын төсөв хооронд зохицуулалт хийж аль нэг шатлалын төсвийг нэмэх, эсхүл орон нутгийн төсвийн орон зайг багасгах зэрэг цоорхой байсаар байх болно.

     Төсвийн шинэ хуулиар орон  нутагт төвлөрлийг сааруулж,   төсвийн эрх мэдэл олгож байгаа гэж  сонссон. Ер нь орон нутаг төсвийн хувьд бие даах боломжтой болж байгаа юу?

Орон нутгийн төсвийн харилцаа бол энэ хуульд орсон хамгийн том шинэчлэл. Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн хууль хэрэгжсэн жилүүдэд бид төсвийн сахилга баттай байдлыг бүх шатны төсөвт төлөвшүүлэхийг зорьсон. Энэ нь ч тодорхой үр дүнгээ өгч байгаа. Орон нутгийн засаг захиргаад 2002 оноос өмнө  төсвийн тодорхой эрх мэдлийг өгч байсан. Гэвч орон нутгийн удирдлагууд төсвөө хэтрүүлэх, зориулалтын бус зүйлд зарцуулах, өр авлага үүсгэх, улсын төсөвт төвлөрүүлэх орлогоо тасалдуулах зэрэг дутагдалууд газар авч байсан учраас Засгийн газар төвлөрсөн хяналт, хуваариалалтын удирдлагыг гартаа авахаас өөр аргаггүй байдалд хүрч байсныг бид мартах учиргүй. Учир нь манай улс төрийн байгууламжийн хувьд нэгдмэл статустай гэдгийг Үндсэн хуулиар заачихсан тул эдийн засаг санхүүгийн хувьд удирдлагын нэгдмэл, тогтвортой байдлыг Засгийн газар хангах нь тодорхой.  Тиймээс л Төсвийн байгууллагын удирдлага санхүүжилтийн тухай хууль орон нутгийн эрх мэдлийг нилээд хязгаарласан. Харин хөгжлийн өнөөгийн түвшинд энэхүү нөхцөл байдлыг  өөрчлөх хэрэгтэй гэдгийг орон нутаг ч тэр төв Засгийн газар ч тэр аль аль талдаа хүлээн зөвшөөрч байгаа. Ингэж хэлэх үндэс нь  бид сүүлийн 10 жилд төсвийн гүйцэтгэлийн хяналтыг төрийн сангийн нэгдсэн дансны тогтолцоогоор дамжуулан хэрэгжүүлж чадсан гэдэгт байгаа юм .

Төсвийн тухай шинэ хуулиар орон нутаг өөрийн суурь татвар, төсвөөс авах орлогын шилжүүлэг, орон нутгийн төсвийн алдагдалд өгөх санхүүгийн дэмжлэг, дээрээс нь засгийн газрын хэрэгжүүлдэг боловсрол, эрүүл мэнд зэрэг 7 чиг үүргийг санхүүжүүлэх тусгай зориулалтын шилжүүлэг гэсэн 4 эх үүсвэрээс төсвөө бүрдүүлэх болно. Энэ бүх орлого болон шилжүүлэгүүд нийлээд аймгуудын өмнөх жилийн төсвөөс даруй 10 дахин нэмэгдэх болно. Өөрөөр хэлбэл орон нутгийн засаг захиргаа өмнөхөөсөө 10 дахин их мөнгийг захиран зарцуулах эрх эдэлж, үүрэг хүлээх болно. Эрх эдэлж, үүрэг хүлээхэд шаардагдах зохистой бүтцийг бий болгож, сургаж чадваржуулахгүйгээр шууд эрх мэдлийг өгвөл гажуудал хавтгайрах эрсдэлтэй. Үүнийг Сангийн яамнаас тооцож үзээд орон нутгийн засаг захиргаа ялангуяа Нийслэлийн засаг захиргааны байгууллагын бүтэц орон тоо, оновчтой бүтцийг тогтоох чиглэлээр судалгаа хийж ажил явуулж байгаа. Эх үүсвэрийн томоохон шилжилт явагдаж байгаатай холбоотойгоор Сангийн яаманд хүртэл Орон нутгийн харилцаа хариуцсан нэгж байгуулах шаардлага гарч байна.

Орон нутгийн төсвийн эх үүсвэрийг тус бүрт нь авч үзвэл, нэгдүгээрт, орон нутгийн суурь орлоготой байна. Эдгээр нь  Татварын ерөнхий хуульд заасан,  аймаг, нийслэлийн ИТХ хувь хэмжээг нь тогтоох татвар, хураамжуудаас бүрдэх бөгөөд харин засаг захиргааны нэгжийн аль шатлалд  орохыг нь Төсвийн тухай  хуулиар тогтоож байгаа.

 Хоёрдугаарт, хэрэв орон нутгийн төсвийн суурь орлого нь суурь зарлагаа санхүүжүүлж чадахгүй буюу суурь тэнцэл нь алдагдалтай байх бол улсын төсвөөс санхүүгийн дэмжлэг олгоно. Орон нутгийн суурь зарлагад засаг захиргааны нэгжийн удирдлагын зардал, нийгмийн халамж, байгаль орчныг хамгаалахтай холбоотой зардлууд орно. Харин эсрэгээрээ ашигтай байхаар бол тухайн ашгаас нь суурь зарлагатай тэнцэх хэмжээгээр нь орон нутагт үлдээгээд түүнээс илүү гарсаныг нь Орон нутгийн хөгжлийн нэгдсэн санд татан төвлөрүүлнэ.

 Гуравдугаарт,  улсын төсвөөс олгох  орлогын шилжүүлэг байна. Энэ бол татаас биш бөгөөд  ийм хэлбэрийн шилжүүлгийг ихэнх улс оронд өргөн хэрэглэдэг. Харин энэ шилжүүлгийг суурь сайтай тогтвортой байх татвараас бүрдүүлдэг. Энд нэг зүйлийг онцлож хэлэхэд өмнө нь  ашигт малтмалтай холбоотой бүх татвар хураамжийг орон нутаг болон  улсын төсөв хуваалцдаг байсан бол шинэ хуулиар эдгээр татвар  зөвхөн улсын төсөвт төвлөрөх болж байгаа.  Ингэх хэд хэдэн шалтгаан байгаа гэдгийг орон нутгийн удирдлага, тэнд амьдарч байгаа ард иргэд ойлгох хэрэгтэй. Юу  гэвэл, байгалийн баялаг бол  зөвхөн тухайн орон нутгийн баялаг бус нийт үндэсний баялаг, тиймээс үр шимийг нь ганцхан өмнөговьчууд бус ганц эрдэнэтчүүд бус нийт ард түмнээрээ хүртэх ёстой.  Тэгээд ч байгалийн баялаг бүх аймгуудад жигд байдаггүй, заримд нь энэ төрлийн татварын орлого ч байхгүй.  Уул уурхай, ашигт малтмалын нөөц хэдий арвин хэмжээтэй ч энэ бол шавхагдашгүй нөөц биш, хэзээ нэг цагт дуусна. Тэр цагт орон нутаг яаж төсвөө бүрдүүлэх вэ? Түүнчлэн, эрдэс баялагийн  үнэ дэлхийн зах зээлд байнга хэлбэлздэг тул тогтвортой орлогын эх үүсвэр болж чадахгүй. Иймээс бид хамгийн тогтвортой, суурь сайтай орлого болж чадах дотоодын бараа үйлчилгээний НӨАТ-ыг сонгож хуульчилсан. Улсын төсөвт орох НӨАТ-ын 25 хувь, ашигт малтмалын нөөц ашигласны төлбөрийн 5 хувиар  тус тус тооцон “Орон нутгийн хөгжлийн нэгдсэн сан”-г  байгуулах ба энэ сангаас  хүн амын тоо, алслалт, нутаг дэвсгэрийн хэмжээ, орон нутгийн хөгжлийн индекс зэргийг  харгалзсан томьёогоор аймаг нийслэл бүрт ногдох шилжүүлгийг хуваарилна. Аймаг нийслэл өөрт ногдох хэсгээ хүлээж аваад түүнийхээ 60 аас доошгүй хувийг сум, дүүрэгтээ мөн ижил үзүүлэлт бүхий томьёо ашиглан шилжүүлэх ёстой. Орон нутгийн хөгжлийн сангийн мөнгөөр засаг захиргааны нэгжүүд  өөрөө бие даан хэрэгжүүлэх ёстой чиг үүргүүд,  мөн  хөгжлийн хөрөнгө оруулалтын хөтөлбөрүүдээ санхүүжүүлэх боломж бүрдэх ба нэг аймагт ногдох шилжүүлэг одоогийн  нэг аймгийн жилийн зарлагтай харьцуулахад  3-4 дахин нэмэгдэж байгаа.   

  Дөрөвдүгээрт,  аливаа улс оронд боловсрол, эрүүл мэнд зэрэг үйлчилгээг төр буюу Засгийн газар хариуцан хэрэгжүүлдэг. Гэхдээ илүү үр ашигтай байдлаар хүргэх зорилгоор төр эдгээр чиг үүргээ орон нутгийн засаг захиргаадад даатган хэрэгжүүлдэг. Үүнийгээ тусгай зориулалтын шилжүүлэг хэлбэрээр өгдөг бөгөөд орон нутаг зөвхөн тухайн үйлчилгээнд зориулсан мөнгийг өөр төрлийн зүйлд зарцуулахгүй байж тогтоосон стандартын түвшинд үйлчилгээ үзүүлнэ гэсэн амлалт авдаг. Ингэхийн тулд орон нутагт байгаа боловсролын газар, эрүүл мэндийн газар зэрэг салбарын яамдын босоо удирдлагад байдаг институцүүд   орон нутгийн удирдлагатай төсвийн бүх процесст нягт уялдаатай ажиллана гэсэн үг. Одоо бол бүх үйл явц зөвхөн салбарын яамны орон нутаг дахь харьяа байгууллагаар явж Засаг дарга үүнд нь ямарч хамааралгүй үлддэг. Гэтэл аль нэг сумын сургууль, эмнэлэг галгүй боллоо гэхэд үүрэг хариуцлага нь Засаг дарга дээр буудаг. Энэ бүхнийг өөрчилж зөв гольдрилд нь оруулах ёстой.  Энэ бол боловсрол эрүүл мэндийн салбарын төсөвлөлтийн одоогийн хэлбэрээс илүү их ажиллагаа, хариуцлага шаардсан ажил юм. 

    Төсвийг үр ашигтай, үр дүнтэй зарцуулахад чиглэсэн шинэлэг зүйл юу байна вэ?

Бид  ганц орон нутаг гэлтгүй бүх шатны төсвийн байгууллагад зардлын үр ашигтай байдлыг нэмэгдүүлэхтэй холбоотой төсөвлөлтийн арга хэрэгслүүдийг хуулиар тогтоож өгч байгаа. Тухайлбал, үр дүнд суурилсан буюу хөтөлбөрийн төсөвлөлтийн асуудал юм. Олон жил яригдсан зарим талаар үл ойлгогдох энэ асуудлыг ойлгомжтой тайлбарлахын тулд одоо бид ямар түвшинд байна вэ? юун дээр алдаж онож вэ гэдгийг хэлэх хэрэгтэй байх.  
Ер нь улс орнууд  төсвийн процессийг өөрийн онцлогтоо нийцүүлж  үндсэн 2 чиг хандлагаар явуулж байгаа. Эхнийх нь уламжлалт төсөвлөлтийн арга буюу эдийн засгийн ангилал, байгууллагын ангилалаар төлөвлөж, түүгээрээ гүйцэтгэл, тайлагналтаа хэрэгжүүлдэг арга. Үүнийг ихэнх улс орон хэрэглэдэг. Зардлын зүйл ангиар төсөвлөдөг уламжлалт төсөвлөлт нь төсвийг хэтрүүлэн зарцуулахаас урьдчилан сэргийлэх, төсвийг зориулалтын дагуу зарцуулах, засгийн газрын худалдан авах зүйлд хязгаарлалт хийх зорилгоор цалин, томилолт, бараа үйлчилгээ зэрэг орцын төсөвлөлт, хяналтыг голлон анхаардаг.

Харин нөгөө нэг шинэ чиг хандлага нь  үр дүнд суурилсан төсөвлөлт юм. Энэ чиг хандлагад олон янзын аргууд багтдагын нэг нь бүтээгдэхүүний төсөвлөлтийн арга юм.  Төсвийн байгууллагын удирдлага санхүүжилтийн тухай хуулиар бүтээгдэхүүний төсөвлөлтийг нэвтрүүлсэн боловч үүнийгээ бид үр дүнгийн гэрээ байгуулж дүгнэхэд ашиглахаас хэтрэхгүй байна. Өөрөөр хэлбэл бид уламжлалт төсөвлөлтийн аргаараа л явж байна гэсэн үг.
 
Бүтээгдэхүүний төсөвлөлт манайд хэрэгжихгүй байгаагийн шалтгаан нь нэгд, Нэгдсэн төсвийн тухай хуульд төсвийг эдийн засгийн ангилалаар харин Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн тухай хуульд бүтээгдэхүүний ангилалаар хуваарилах агуулгатай заалт байдаг нь асуудлыг тодорхойгүй болгоход нөлөөлдөг. Ерөнхийдөө бүтээгдэхүүний төсөвлөлт нь “ юу” буюу  төр “ямар” үйлчилгээг  иргэдэд хүргэж байна вэ гэдгийг  харуулахыг зорьдог.  Бүтээгдэхүүний төсөвлөлтийн Австрали, Шинэ зеланд, Их Британи улсуудад хэрэглэдэг бөгөөд урьдач гол нөхцөл нь  төсөв санхүүгийн бүртгэлийг аккурэл сууриар хөтөлж, төсөвлөлтийн процесст өртгийн төвүүдийг бий болгосон байхыг шаарддаг.  Хэдийгээр ТБУСТХ нь  төсвийг бүрэн аккурэль сууриар  хэрэгжүүлнэ  гэж заасан боловч манай улс мөнгөн суурьт бүртгэлийг хэрэгжүүлсээр байгаа. Хоёрт, бид бүтээгдэхүүний төсөвлөлтийг байх ёстой агуулгаар нь хэрэглэж байгаагүй  бөгөөд өртгийн төвүүдийг байгуулж, төлөвлөлсөн бүтээгдэхүүнд  төсөв хуваарилж, гүйцэтгэл гаргаж байгаагүй.  Монгол улсад бүтээгдэхүүний төсөвлөлт хэрэгжихгүй байгаагын гол шалтгаан нь энэ юм. Өөрөөр хэлбэл энэ арга хэлбэр нь өнөө үед амьдралд хэрэгжихэд бэрхшээлтэй байж ирсэн. Төсөвт байгууллагууд үйл ажиллагааныхаа гүйцэтгэлийг хянах зорилгоор  удирдлагын шатлал хооронд бүтээгдэхүүн нийлүүлэлтийн гэрээлэлт хийхэд ашигладаг.  Төсвийн ерөнхийлөн захирагчид бүтээгдэхүүн нийлүүлэлтийн гэрээний төсөл, бүтээгдэхүүн нийлүүлэлтийн төлөвлөгөөг бэлтгэхдээ төсөвт өртгийг  /хүн өдрөөр тооцсон/ хуваарилдаг боловч  нэгэнт  жилийн төсвийн нэгдсэн төлөвлөлтөд ашигладаггүй тул үр ашиг нь  гардаггүй.
Дээр дурдсан гүйцэтгэлийн төсөвлөлтийн чиг хандлагад бүтээгдэхүүний төсөвлөлтөөс гадна  түүний арай томруулсан хувилбар болох хөтөлбөрийн төсөвлөлт, гүйцэтгэлийн төсөвлөлтийн аргууд багдаг. Ерөнхийдөө эдгээр аргууд хоорондоо маш төстэй бөгөөд чухам ямар зорилгоор ямар тактик ашиглах вэ гэдгээс шалтгаалж ялгаатай байдаг. Үр дүнд суурилсан төсөвлөлтийн үндсэн логик хүрээн нь  орц /input/ - үйл ажиллагаа /activity/ -гарц буюу бүтээгдэхүүн /output/- үр дагавар  /outcome /- үр нөлөө  /efficiency/  байдлаар хэрэгждэг. Энэ шинэчэлийн хүрээнд хэрэгжүүлэхийг зорьж байгаа нэг зүйл бол хөтөлбөрийн төсөвлөлийг нэвтрүүлэх явдал юм. Өмнөх алдаа сургамж дээр суурилан мэдлэгээ өргөжүүлэх, төсөвлөлтийг илүү үр дүнтэй болгох зорилгоор  3 жилийн өмнөөс зарим салбарын  яамдуудад туршин хэрэгжүүлж,  2010 оны төсвийн жилээс бүх  ерөнхийлөн захирагчдын зөвхөн төсвийн төлөвлөлт тал дээр  нэвтрүүлж эхлээд байна. 
 
    Бүтээгдэхүүний төсөвлөлт нь “юуг” буюу  төр “ямар” үйлчилгээг  иргэдэд хүргэж байна вэ гэдгийг  харуулахыг зорьдог гэж дээр дурдсан бол харин хөтөлбөрийн төсөвлөлт  нь бүтээгдэхүүнд чиглүүлэн төсөвлөхийн зэрэгцээ  төр яг “юу хийдэг”,  “яагаад” эдгээр үйлчилгээг иргэдэд хүргэж  байдаг вэ гэдгийг тодруулахад ач холбогдол өгдөг. Тиймээс хөтөлбөрийн төсөвлөлт нь төрийн үйлчилгээний үр өгөөж ба  өртгийг тодорхойлохыг чухалчилдаг. Төрийн үйлчилгээний  хэлбэр, оновчтой тоо хэмжээг тодорхойлон шийдвэр гаргах нь төрийн зарим тодорхой үйлчилгээг хамгийн хямд өртгөөр үзүүлэхээс илүү ач холбогдолтой байдаг.  Өөрөөр хэлбэл Засгийн газар зорилгодоо хүрэх эсвэл тулгарч буй бэрхшээлийг шийдвэрлэхэд төрийн үйлчилгээг амжилттай хэрэгжүүлж чадсан уу? гэдэгт  голлон төвлөрдөг гэсэн үг юм.  Төсвийн хөрөнгийг хэр зэрэг оновчтой зөв хуваарилсан бэ гэдгийг үнэлэхийн тулд зорилгыг тодорхой гаргах, засгийн газраас хэрэгжүүлж буй үйл ажиллагаануудын талаарх мэдээллийг цуглуулах болон тэдгээр үйл ажиллагаа нь бодлогын зорилгыг хэр зэрэг хангаж байна вэ гэдгийг тогтоох шаардлагатай байдаг. Хөтөлбөрийн төсөвлөлтийг хэрэгжүүлэхэд эдийн засгийн ангилал, байгууллагын ангилал байхаас гадна хөтөлбөрийн ангилал, санхүүжүүлэх эх үүсвэрийн ангилал, төсвийн төрлийн ангилал гэх мэт хөтөлбөрийн төсөвлөлтийг амжилттай хэрэгжүүлэхэд зайлшгүй шаардлагатай ангилалуудыг бий болгох, төсвийн мэдээллийн бүрэн автоматжуулсан систем, өгөгдлийн бааз, хамгийн гол нь төсвийг ямар байдлаар төлөвлөсөн тэр байдлаар гүйцэтгэдэг байх шаардлагатай болдог. Өөрөөр хэлбэл хөтөлбөрийн ангилал болон санхүүжүүлэх эх үүсвэрийн ангилал ашиглан төлөвлөсөн бол мөн тэр байдлаар хэрэгжүүлж тайлагнадаг байх ёстой гэсэн үг. Хэрэв ингэж чадах юм бол бид маш том зорилтыг хэрэгжүүлж төсвийн сайн тогтолцоотой улс орны нэг болж чадна.

    Энд бас нэг зүйлийг онцолж хэлэхийг хүсч байна. Хэрэв бид хөтөлбөрийн төсөвлөлтийг нэвтрүүлж үр дүн, зардлын үр ашигтай байдлыг төсөв захирагчидаас  шаардаж байгаа нөхцөлд  эргээд тэдэнд төсвийн гүйцэтгэлийг хэрэгжүүлэх үед нь төсвийн зохицуулалтын уян хатан эрх мэдлийг олгох ёстой. Энэ нь хуульд хэд хэдэн хэлбэрээр илэрч байгаа.  Төсөв зарцуулах хяналтыг зардлын зүйл бүрээр бус ижил төстэй байдлаар нь бүлэглэсэн томсгосон дүнгээр хянах болно. Энэ томсгосон дүнд багтаан төсвийн зардлыг зүйл хооронд шилжүүлэх боломжтой. Түүнчлэн, хуулиар эрх олгогдсон статус бүхий төсөв захирагчид зардлын зүйл хооронд төсөв шилжүүлэхээс гадна өөрийн багцын хөтөлбөрүүд хооронд, өөрт харьяалах доод шатны төсвийн захирагчийн төсөв хооронд зохицуулалт хийх боломжийг олгож байгаа. Гэхдээ энд хэрэв хууль зөрчсөн тохиолдолд  хариуцлага чанга байх хэрэгтэй гэдгийг давхар анхаарч оруулсан байгаа.   

    Төсөв олон нийтэд ил тод байх талаар сүүлийн жилүүдэд иргэний нийгмийн байгууллагууд их ярьж бичдэг боллоо. Хуульд энэ талаар хэрхэн туссан бэ?

Төсвийн тухай хуулиар тогтоосон томоохон шинэлэг зүйлсийн нэг бол төсөв болон төсөвлөлттэй холбоотой бүх үйл явц иргэд, олон нийтэд ил тод байхын зэрэгцээ иргэд өөрсдөө төсөв боловсруулж батлах үйл явцад оролцох ёстой гэсэн  зарчим, түүнийг хэрэгжүүлэх үйл явцыг хуульчилж өгсөн явдал юм. Хүн бүхний амьдралд чухал ач холбогдолтойн хувьд мөн төсвийг бүрдүүлэгч гол эх үүсвэр нь татвар байдгийн хувьд төсвийн үйл явц нь олон нийтэд ил тод байх гэсэн  зарчим, шаардлагад нийцэж байх ёстой .  Төсвийн ил тод байдлын нэг хэсэг бол төрөөс олон нийт, иргэдэд төсвийн талаархи мэдээллийг ойлгомжтой хүргэх асуудал байдаг. Нөгөөтэйгүүр төсвийн үйл явцын ил тод байдал болон төсвийн талаар шийдвэр гаргахад иргэдийн оролцоог хэрхэн хангах вэ гэдгийг эрх зүйн хувьд баталгаажуулах нь зарцуулалтын үр ашигтай байдлыг дээшлүүлэхэд чухал хөшүүрэг болж өгдөг. Төсвийн тухай хууль энэ боломжийг иргэддээ нээж өгч байна. Үүний зэрэгцээ Улсын Их Хурлаас саяхан баталсан Мэдээллийн ил тод байдал ба мэдээлэл авах эрхийн тухай хуулиар жилийн төсөв, урьд оны төсвийн гүйцэтгэл, дараа жилийн төсвийн төслийг төр өөрийн цахим хуудсанд хуулинд заасан хугацаанд байрлуулж, мэдээллийг иргэд, байгууллага чөлөөтэй авах нөхцөлийг бүрдүүлэхээр заасан нь иргэд олон нийт мэдээлэлээр хангагдах эрхийг давхар баталгаажуулсан явдал боллоо.

Иргэд олон нийт төсөв гэж юу болох түүнийг  хэрхэн ангилдаг,  агуулга бүтэц нь ямар байдаг болон төсөв боловсруулах, түүнийг өргөн мэдүүлэх, хэлэлцэн батлах, хэрэгжүүлэх процесс, түүний  календарчилсан хугацаа хийгээд хамгийн гол нь  иргэдийн татварт төлсөн мөнгийг төр яагаад, юуны төлөө  аль салбар, яам, байгууллагад хэрхэн, яаж  хуваарилдаг вэ гэсэн асуултад  хамгийн энгийн, ойлгомжтой байдлаар хариулт өгөх арга замыг  иргэддээ нээж өгч байгаа хэрэг юм.  Энэ зорилгоор Сангийн яам "Төсвийн ил тод байдал" цахим хуудсанд иргэдийн төсвийн гарын авлагын шаардлагыг хангахуйц www.iltod.gov.mn/tusuv/ веб хуудсыг байршуулан  ажиллуулж байна.    Жилийн төсвийг зарцуулах сар, улирлын хуваарийг төсвийн байгууллага бүрээр мэдэх, адил чиг үүрэг хэрэгжүүлдэг дурын хоёр байгууллагын төсвийг хооронд нь харьцуулан харах боломж бүрдэж байгаа нь төрөөс худалдан авч буй бараа, ажил, боловсрол, эрүүл мэнд, нийгмийн хамгаалал гэх мэт үйлчилгээний гүйцэтгэл, зарцуулалт нь батлагдсан төлөвлөгөөний дагуу хэрэгжиж байгаа болон хэрэгжсэн эсэхэд олон нийт нийгмийн аудит хийх боломжтой болж байна. Ази-Номхон далайн бүс нутгийн орнуудад олон нийт, иргэд нь өөрийн орны төсвийн талаархи мэдээллийг олж мэдэх, харах боломж хомс бөгөөд манай улс ийм нөхцөлийг бүрдүүлж буй цөөхөн орнуудын нэг болж байна. Ийнхүү төсвийн ил тод байдлыг хангаж, олон нийтийн оролцоог түлхүү хангах нөхцөлийг бүрдүүлж өгснөөр сайн засаглалыг төлөвшүүлэн, төсвийн бодлогыг үр ашигтай хэлбэрээр оновчтой хэрэгжүүлж эдийн засгийг сайжруулах нөхцөл бүрдэнэ гэдэгт бид итгэлтэй байна.

Төсвийн шинэ хууль хэзээнээс хэрэгжих  хийгээд  энэ чухал хуулийг хэрэгжүүлэхтэй холбоотой бэлтгэл арга хэмжээний талаар танилцуулахгүй юу?

 Төсвийн тухай хуульд  хэрэгжүүлэх  хугацааг  3 үе шаттай байхаар тогтоож өгсөн.  Хөрөнгө оруулалт, зээл тусламж, төсвийн урамшуулал зэрэг  арга хэмжээнд зарцуулах хөрөнгийг төсвийн жил дамжуулан  санхүүжүүлэх харилцааг 2011 оны 12 дугаар сарын 30-ны өдрөөс,  дунд хугацааны төсвийн хүрээний мэдэгдэл болон эдийн засаг нийгмийг хөгжүүлэх үндсэн чиглэл боловсруулж батлах, жилийн төсвийн төсөл боловсруулах, өргөн  мэдүүлэх, батлах болон 2011 оны төсвийн гүйцэтгэлийн тайлан гаргах, түүнийг аудитаар баталгаажуулах  харилцааг зохицуулсан заалтууд 2012 оны 2 дугаар сарын 1-ний өдрөөс, хуулийг бусад зүйл заалтуудыг  хэрэгжүүлэх хугацааг  2013 оны 1 дүгээр сарын 1-ний өдрөөс эхлэн  тус тус тогтоосон бөгөөд үүнтэй нийцүүлж Төсвийн байгуулалтын удирдлага санхүүжилтийн тухай хууль, Нэгдсэн төсвийн тухай хуулийн үйлчлэлийг мөн хугацаанд уялдуулан зогсоохоор зохицуулсан байгаа.  Дашрамд дурдахад Төсвийн тогтвортой байдлын тухай хуулийн тусгай шаардлагууд 2013 оноос нэгэн зэрэг хэрэгжиж эхэлнэ. Ингэхлээр төсвийн  шинэчлэл бүрэн хэмжээгээр хэрэгжиж эдийн засгийн макро төвшний зорилтуудыг тогтворжуулах боломж  нээгдэж байна гэсэн үг
Хуулийг хэрэгжилтийг эрчимжүүлэх тал дээр Сангийн яам  оны эхнээс ажиллаж байгаа бөгөөд  хууль хэрэгжүүлэх ажлын нарийвчилсан төлөвлөгөө гаргаж холбогдох заавар, журмыг боловсруулах, бүх шатны төсөв захирагч болон тэдгээрийн нягтлан бодогч болон иргэний нийгмийн байгууллагуудад сургалт, семинар  хийх ажлыг эхлүүлээд байна.